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发改委:新一轮退耕还林还草政府不搞强迫命令

  中新网9月27日电 据发改委网站消息,国家发展改革委与有关部门日前联合下达2014年退耕还林还草年度任务,国家发展改革委有关负责人答记者问时表示,新一轮退耕还林还草强调了尊重农民退耕意愿,政府不搞强迫命令,并将制定兑现给农户补助标准的权力交给地方政府,充分调动地方政府、退耕农户两方面的积极性、主动性。

  9月25日,国家发展改革委、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部,根据国务院批复的新一轮退耕还林还草总体方案,印发了《关于下达2014年退耕还林还草年度任务的通知》(发改西部[2014]2155号),安排山西、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃省(区、市)及新疆生产建设兵团2014年退耕还林任务500万亩。标志着新一轮退耕还林还草进入实质性实施阶段。国家发展改革委有关负责人回答了记者提出的问题。

  1、退耕还林还草从1999年启动,实施多年,成效如何?

  答:党中央、国务院在世纪之交作出了实施退耕还林的重大决策。退耕还林工程于1999年启动实施,截至2006年底,累计完成退耕地造林1.39亿亩,配套实施荒山荒地造林和封山育林2.25亿亩。2007年,国务院决定将退耕还林工程从全面推进转入巩固成果阶段,延长和调整了对退耕农户的直接补助,中央财政建立了巩固退耕还林成果专项资金,集中力量抓好基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、补植补造等重点工作。经过十几年来的努力,退耕还林工程建设和成果巩固工作取得了显著成效,工程区森林覆盖率提高了3个百分点,生态环境明显改善,农业种植结构进一步优化,农民收入实现了快速增长,取得了较好的生态、经济和社会效益,受到了广大干部群众的衷心拥护。

  2、多年以后,国家又启动新一轮退耕还林还草的主要考虑是什么?

  答:一些生态环境脆弱、生态条件恶劣地区仍然耕种陡坡地和沙化地,导致严重的生态问题。陡坡地耕种造成林草植被人为破坏,导致山体土壤岩石裸露风化,山洪地质灾害多发和水土流失。据有关部门监测,占全国水土流失总面积6.7%的陡坡地的水土流失占总量的28%。沙化地耕种加剧了沙尘天气、良田受侵等风沙危害。坡耕地和沙化地耕种困难,产量低而不稳,农民群众期盼继续实施退耕还林还草。实施新一轮退耕还林还草,也是推进生态文明建设、加快贫困地区农民脱贫致富的有效途径。

  当前,实施新一轮退耕还林还草具备了一些有利条件。一是粮食综合生产能力稳步提高,为继续实施退耕还林还草提供了空间。二是农民对耕种陡坡地和沙化地的依赖程度降低。随着城镇化步伐加快,大量农村劳动力向非农产业转移,劣等地收益的重要性程度下降,有的地方已出现撂荒现象。三是公共财政保障水平的提高,为保障退耕户生计创造了有利条件。近年来先后实行的农村免费义务教育、社会养老保险、最低生活保障“托底”、新型农村合作医疗,以及农村“六小”工程建设等强农惠农富农政策,正在有效缓解退耕户的后顾之忧。四是干部群众退耕还林还草积极性高。近年有多个省(区、市)人民政府专门向国务院上报了继续实施退耕还林的请示,其中贵州省、云南省、陕西省等地已自筹资金率先开展了新一轮退耕还林还草工作。贫困地区,特别是汶川、芦山、彝良、定西、舟曲等灾区,以及易地扶贫搬迁地区的各族群众期盼实施退耕还林还草。

  党中央、国务院一直高度重视退耕还林还草。《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》、《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》均提出,要统筹安排新的退耕还林任务。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,稳定和扩大退耕还林范围。2014年,《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确提出:“从2014年开始,继续在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实施退耕还林还草。”李克强总理、张高丽副总理、汪洋副总理对做好这项工作都分别作出了重要指示批示。因此,国家发展改革委、财政部会同国家林业局、农业部、国土资源部,在认真总结经验、深入调查研究的基础上,提出新一轮退耕还林还草总体方案。国务院批准了这一方案。

  3、新一轮退耕还林还草,作为十八届三中全会的一项改革任务,其实施思路与以往相比有无变化?主要变化是什么?

  答:新一轮退耕还林还草与以往相比,总体思路发生了较大变化。总体思路按照十八届三中全会政府职能转变和行政管理方式改革的要求,由第一轮退耕还林还草“采取自上而下,层层分解任务,统一制定政策,政府推行”的方式实施,改为“自下而上、上下结合”的方式实施,即在农民自愿申报退耕还林还草任务基础上,中央核定各省规模,并划拨补助资金到省,省级人民政府对退耕还林还草负总责,自主确定兑现给农户的补助标准。新的思路强调了尊重农民退耕意愿,政府不搞强迫命令,并将制定兑现给农户补助标准的权力交给地方政府,充分调动地方政府、退耕农户两方面的积极性、主动性,有利于成果的巩固,也朝政府购买公共服务的改革方向上迈进了一步,避免了“自上而下”推行的一些弊端:一是由于不能充分尊重农民意愿,造成的农民对营造的林木(草)漠不关心,管护责任不能落实。二是由于政府唱主角,农民对政策产生依赖,不断要求增加补助。三是个别地方发生了领导拍脑袋决策,选择一些不适宜林种、不应退耕的地块。四是统一制定退耕还林补助标准,难以客观反映各地不同情况。

  根据新的思路,新一轮退耕还林还草遵循四个原则:一是坚持农民自愿,政府引导。充分尊重农民意愿,退不退耕,还林还是还草,种什么品种,由农民自己决定。各级政府要加强政策、规划引导,依靠科技进步,提供技术服务,切忌搞“一刀切”、强推强退。二是坚持尊重规律,因地制宜。根据不同地理、气候和立地条件,宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草,有条件的可实行林草结合,不再限定还生态林与经济林的比例,重在增加植被盖度。三是坚持严格范围,稳步推进。退耕还林还草依据第二次全国土地调查和年度变更调查成果,严格限定在25度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15-25度坡耕地。兼顾需要和可能,合理安排退耕还林还草的规模和进度。四是坚持加强监管,确保质量。建立健全退耕还林还草检查监督机制,对工程实施的全过程实行有效监管。加强建档建制等基础工作,提高规范化管理水平。

  4、新一轮退耕还林还草,要达到的目标任务是怎样的?主要在哪些地方退耕?基本农田能不能退耕?今年任务如何安排?

  答:根据国务院批准的国家发展改革委等部门起草的总体方案,新一轮退耕还林还草的目标是:到2020年,将全国具备条件的约4240万亩耕地退耕还林还草,主要是25度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地的15-25度坡耕地。基本农田不能退耕。对已划入基本农田的25度以上坡耕地,本着实事求是的原则,在确保省域内规划基本农田保护面积不减少的前提下,依法定程序调整为非基本农田后,方可纳入退耕还林还草范围。严重沙化耕地、重要水源地的15-25度坡耕地,需有关部门研究划定范围,再考虑实施退耕还林还草。

  综合考虑粮食安全、种苗供应等情况,2014年安排退耕还林还草任务500万亩。优先安排符合退耕条件、群众退耕积极性高、前期工作准备充分的地方。严重沙化耕地和重要水源地15-25度坡耕地暂不安排,由有关部门尽快明确标准并落实到第二次全国土地调查和年度变更调查成果现状图上后,从2015年起开始安排。

  5、新一轮退耕还林还草的补助政策有无变化?主要是哪些方面?

  答:新一轮退耕还林还草确定了新的补助政策。退耕还林中央每亩补助1500元,分三次下达,第一年800元、第三年300元、第五年400元。退耕还草中央每亩补助800元,分两次下达,第一年500元、第三年300元。与第一轮相比补助政策主要有三个方面的变化:

  第一,不再区分生态林与经济林,也不再区分南方与北方地区。因为,无论种植经济林还是生态林,都有生态治理效果,且在种植树种上尊重农民选择,有利于调动农民的积极性;南方地区退耕机会成本较高,但造林成本低,北方地区耕地收益较低,但造林成本较高,综合考虑,南北方地区实行统一的补助政策较为合理。

  第二,新一轮退耕还林补助标准为每亩1500元,比以往补助标准每亩2260元有所降低。主要是因为新一轮退耕还林还草实施条件发生了变化。一是不再限定生态林比例,并允许农民林粮间作,发展林下经济,可以缓解因退耕造成近期农民收入减少等问题;二是退耕农户不再承担配套荒山荒地造林任务;三是农村教育、医疗和社会保险等方面的基本公共支出水平不断提高,整体上强化了退耕户的生计保障;四是巩固成果所需开展的基本口粮田、农村能源、生态移民、特色产业发展等项目建设,可以通过现有各类中央专项资金安排解决;五是地方财政可以根据实际情况再追加一些补助;六是随着我国城镇化水平的提高,农户对劣等地的依赖程度降低。

  第三,新一轮退耕还草的补助标准(每亩补助800元)较退耕还林补助标准低,但明显高于第一轮补助标准(长江流域及南方地区每亩补助760元、黄河流域及北方地区补助550元)。主要考虑,退耕还草比退耕还林成本低,且能更快产生经济收益,因此补助标准要适当低一些;但也不宜太低,避免产生宜草地区不顾自然条件状况盲目还林的现象。

  6、总结过去的经验教训,巩固退耕还林还草成果很重要,新一轮退耕还林还草对巩固成果是怎么考虑的?

  首先,实施新一轮退耕还林还草充分尊重农民意愿,这使农民在决定退不退、还什么林(草)的过程中,就会衡量退耕政策对家庭生产、生活的影响,对未来有个长远安排,一定程度上预防了因生活困难被迫复耕的问题。

  其次,新一轮退耕还林还草还制定了巩固成果必要的配套政策。一是退耕后营造的林木,凡符合国家和地方公益林区划界定标准的,分别纳入中央和地方财政森林生态效益补偿。未划入公益林的,经批准可依法采伐。牧区退耕还草明确草地权属的,纳入草原生态保护补助奖励机制。二是在不破坏植被、造成新的水土流失前提下,允许退耕还林农民间种豆类等矮杆作物,发展林下经济,以耕促抚、以耕促管。鼓励个人兴办家庭林场,实行多种经营。三是在专款专用的前提下,统筹安排中央财政专项扶贫资金、易地扶贫搬迁投资、现代农业生产发展资金、农业综合开发资金等,用于退耕后调整农业产业结构、发展特色产业、增加退耕户收入,巩固退耕还林还草成果。四是退耕还林还草后,由县级以上人民政府依法确权变更登记,保护农民应有权益。